專訪中國公共采購網總經理彭新良

2016-01-15 10:51

111111.jpg

  政府采購電子化的面臨困境和出路——專訪中國公共采購網總經理彭新良 政府采購的信息化、電子化,是全球政府采購發展的重要趨勢。目前,世界各國都在積極進行政府電子采購系統建設,許多國家已經開始實行,并取得了很多成功經驗。

  我國自1996年開始政府采購電子化試點以來,經過十余年的探索和實踐,取得了一定的效果。2009年開始,中央財經領導小組辦公室聯合中央有關部門成立了“進一步完善我國政府采購體制”課題組,通過試點單位的實證研究,以信息化手段推進我國政府采購體制的改革與創新,取得了較好的成效。但是,在政府采購電子化推進過程中,各地或多或少都遇到一些問題,為此記者專訪了中國公共采購網的投資單位、國采(北京)技術有限公司總裁彭新良先生,請他對此問題進行一次初步的梳理。

  一、政府采購電子化是未來發展趨勢

  記者:政府采購的市場越來越大,政府采購領域的腐敗問題也受到社會的廣泛關注。面對當前互聯網技術和電子商務的快速發展,您認為政府采購可以走電子商務之路嗎?

  彭新良: 政府采購電子化是指應用最新的信息技術,通過基于互聯網的、統一標準與規范的電子采購平臺進行政府采購活動的過程。政府采購電子化最顯著的特點就是運用了信息技術,以計算機網絡為媒介,打破傳統采購方式的時間和空間障礙,為政府采購活動提供便利。我們可以把它理解為是電子商務和電子政務的融合,也可以叫電子商務在電子政務領域里面的應用。按電子商務的模式分類,政府采購電子化是一種特殊的BtoC,有人也稱之為BtoG(G是Goverment的簡稱)。這種采購方式不僅帶來了技術上的改變,更重要的是改變了傳統采購業務的處理方式,增強了采購透明度,降低了采購成本,提高了采購效率,有利于實現它應有的政策功能。

  記者:政府采購的電子化,對增加采購透明度、實現陽光采購,有何幫助?

  彭新良: 政府電子采購有利于實現信息披露的公開化、及時化。采購執行機構可以通過網站及時發布招標、詢價、中標結果等信息,采購相關方可以通過網絡及時獲取所需信息,掌握采購動態,而且可以達到最大范圍的告知,讓更多符合條件的供應商參與競標,增加了采購的選擇性。“權力尋租”一般是指政府的各級官員或企業的高層領導利用手中的權力,避開各種控制、法規、審查,從而達到尋求或維護既得利益的一種活動。而在傳統政府采購行為中,這種“尋租”更容易發生。首先,所有的采購環節都在系統上進行并保存在系統之中,減少了人為操作,實現了整個采購過程的公開透明,使采購市場的競爭更趨充分,有效地防止了采購中“尋租”行為的產生,有效地抑制一些腐敗現象。其次,減少了紙質文件容易出現的模糊、延誤以及其他可能的人為因素等問題,實現了現代技術和政府管理的結合,使采購活動更加安全。最后,社會公眾更加容易地通過網絡獲取有關政府采購的信息,起到監督的作用。審計部門可以跟蹤監督,與傳統采購方式相比,方便了調查取證。在全球化和網絡化時代,政府采購作為高度敏感的公共消費領域,缺乏透明度的政府采購,不僅容易為社會輿論所詬病,積淀各種社會抱怨和社會矛盾,甚至會成為引發重大公共事件的導火線,直接影響到政府的公信力和政治穩定。通過電子化,實現公開透明的陽光采購,能有效地消除社會抱怨和社會矛盾,提高政府的公信力,從而提高政府的執政能力。

  記者:實現了全面電子化的政府采購,他的采購成本能實現大幅降低嗎?

  彭新良: 電子采購,價格競爭更加透明,同時可以通過網絡完成一系列采購程序,有時采購人員可以做到足不出戶就可以完成采購工作,政府機構可以從文山會海中解脫出來,供應商也減少了出差時間和費用等銷售成本,從整體上大幅度降低了交易成本和管理成本。據有關機構統計,政府采用電子采購可以降低5%~10%的直接采購成本,節約1%~2%的人員和辦公費用。據香港特區為測試樣本,由加拿大渥太華向香港傳送一份42頁的投標文件,特快專遞需要3天,費用為57.24美元;傳真需要31分鐘,費用25.94美元;利用互聯網僅需要2分鐘,費用為0.16美元。也就是說,通過網上投標比特快專遞要快2160倍,便宜350多倍。如果考慮網上下載標書和無紙化因素,節省的時間、資金、人手更多。國內各地的供應商異地參與政府采購,其采購成本的花費與這個案例基本相似。

  記者:電子化采購,可以預見對采購效率的提升肯定是大有裨益的。請問政府采購實現電子化以后,對政府機構的采購的效率提升將體現在哪些方面?

  彭新良: 隨著采購規模的擴大和范圍的拓展,傳統政府采購方式無法進行高效的管理。電子采購縮短了采購各方的時空距離,大大減少中間環節,可以即時互動交流,減少了由人工操作帶來的不便以及容易出錯等問題,從而使采購各方可以做到最優采購,提高采購效率。傳統政府采購活動主要是以紙質為媒介,依靠人工操作。這種方式存在諸多弊端:對于財政部門,面對眾多預算單位的各種需求和數以萬計的商品,無法把握市場行情,準確了解各單位的真實需求,容易造成盲目審批采購預算;對于使用單位,申報各種表格,要往返于各個部門之間,逐級蓋章審批,時間長,效率低,成本高;對于采購機構,發布公告、組織招標、邀請專家評標、簽約驗收,需花費大量人力、物力、財力等;對于供應商,沒有一個集中全面獲取招標信息的渠道,為參與招標多次往返,需花費大量的人工和差旅費用。而且采購工作必須現場辦公,碰到節假日,采購活動只能順延,延誤了時效,異地投標更是難以實現。電子采購是通過互聯網完成采購作業,可有效解決上述弊端。

  記者:我們都知道政府采購與企業采購的一個主要區別,就是政府采購具有一定的政策性功能。那么,實現電子化平臺采購后,這些政策性功能如何能得到實現?

  彭新良: 電子化采購變分散采購為集中采購,具有規模優勢。利用規模優勢,可以充分發揮政府采購支持保護環境,支持節能環保,支持自主創新,促進中小企業發展等政策功能。政府采購對中小企業發展的扶持,使中小企業在競爭中不斷提升自己的產品質量和技術水平,并可通過獲得訂單取得資金上的支持。如果利用好政府采購的示范性和帶動性,將采購范圍從目前狹義的政府采購向廣義的公共采購擴展和延伸,通過采購范圍和采購規模的擴大,進一步強化政府采購的公共政策功能,政府采購就真正可以成為政府調控經濟和實現公共政策目標的一把利器。另外,電子化采購還能有力地推動信息產業的發展。政府電子采購是政府信息化工程的重要內容,它的實施對擴大內需具有強大的拉動效應。IT 產業具有高度關聯性,對IT產品的消費需求將直接促進和拉動許多相關產業的發展。而且,通過采購的電子化,促使相關企業既成為網絡供應商,同時也成為網絡采購商,這將引導、促進企業的信息化,對推動整個信息化產業的發展起到積極作用。這種產業帶動功能也不容忽視。因此,政府采購電子化已經成為政府采購改革的必然方向,世界各國也都在積極進行政府采購的電子化建設,如美國、加拿大、日本、新加坡、韓國、澳大利亞、巴西等國家的政府電子采購系統,都是利用電子商務的理念再造傳統采購流程。我國政府采購電子化起步相對較晚,大多數地方還處于探索實踐階段,現實中還有很多問題亟待解決。

  二、政府采購電子化面臨五大困擾

  記者:當前,電子化政府采購很熱門,您能簡要介紹一下我國政府采購以及公共采購領域信息化建設的現狀嗎?

  彭新良: 我國的電子化政府采購起步晚,但發展迅速。不過總體而言,政府采購電子化在我國還處于起步階段,在現實中還有許多問題困擾著電子化的發展。問題主要表現在以下幾個方面:

  一是政府采購網絡建設標準不一、功能混亂。由于政府采購電子化仍然處于進程之中,所以,我國各級政府、各地政府、各地政府的政府采購電子化平臺建設沒有一個統一的標準和規范。各級政府之間各自為政,各級采購平臺從規劃、建設到運行,良莠不齊,極為混亂。這種混亂帶來的結果就是重復建設,互不聯通,財政資金浪費嚴重。與此同時,很多政府采購電子化平臺還僅停留在門戶網站建設的層面;政府采購網站的結構也不合理,網站內容冗雜,沒有針對性;功能單一,沒有發揮電子采購的功能。目前,我國各級政府機構建立的政府采購網站總體來看只處于信息發布階段,僅僅是發布各種招標公告、中標公告、政策法規等,隨意打開一個政府采購網,各種不相干的會議通知、轉載的各類文件、針對某某領導發言的評論往往占據主要篇幅,要瀏覽采購的相關信息要費很大一番周折,而且查到的信息還不全面。真正實現政府采購交易全流程電子化的平臺數量極少;即使是實現了電子采購的政府采購平臺,也是信息孤島、各自為政、缺乏統一規劃和互聯互通。

  二是政府采購平臺各自為政、難以共享。由于我國電子政務是在各級政府不同部門中分別進行的,全國沒有一個統一的電子化政府采購平臺,沒有統一的戰略規劃,各部門之間相互封閉,相當一部分已建成的電子政務系統模式不統一,各部門之間的各種系統難以兼容,信息資源難以共享,這些獨立的、異構的、封閉的系統使得彼此之間難以實現互聯互通,形成嚴重的“信息孤島”局面。在與一些地方政府采購中心的交流過程中,筆者發現,由于受我國政府采購現行體制、原有信息化技術基礎薄弱等因素的影響,各地政府采購的信息化程度參差不齊,建設進度有快有慢,離實現互聯互通、資源共享還存在相當的距離;加上標準滯后,各地平臺建設中數據標準不統一,包括工作流程、編碼規范、數據格式均沒有統一的標準,導致數據庫不健全、數據質量差,互聯互通受到限制;基礎設施差異較大,信息化專門人才缺乏,新投資建設的采購平臺需求不明,已投入使用的電子化平臺系統對接、數據交換效率不高。這種局面,不僅浪費了大量的財力和時間,而且大量的信息資源不能充分發揮應有的作用,既難以發揮電子化平臺應有的效果,也難以形成全國統一的政府采購與公共采購大市場。

  三是現有采購人員缺乏專業知識和技能。專業化、精細化、科學化是從事政府采購工作的根本要求,這就要求采購工作人員的職業化。政府采購的電子化,更加要求操作人員具備較高的運用網絡能力,原有的政府采購人才結構就很難適應發展政府電子采購的要求。對于采購人員來說,網上采購活動是一種全新的操作,要求管理人員不僅要熟悉國內外通行的采購方式,還必須具備較高的計算機網絡專業水平及相關業務素質。如果缺乏采購管理的專業干部和業務人員,采購活動中難免出現采購程序不規范問題,缺乏計算機與網絡的應用能力,電子采購活動就沒有辦法真正的進行。這些都成為阻礙電子采購實施的關鍵性因素。另外,政府采購是一項專業性很強的工作,所涉及范圍很廣,既包括機關辦公用品和設備,又包括建橋、筑路、能源交通等基礎設施的建設,還包括技術、專利等無形商品和服務,所涉及的專業知識非常繁雜;而采購中心的人員基本上是從事財政工作的,沒有能力對這些非常專業的要求做出判斷。如果采購中心的工作人員無法正確理解采購人物品單中的含義,按照錯誤的理解發出購貨信息,而供應商在無法和最終用戶直接溝通的情況下,只能按照采購中心的錯誤理解來發貨,會導致各方當事人之間的矛盾,影響采購人工作任務的完成。嚴重的會導致物品的閑置,資金的浪費。

  四是征信、支付、物流、保險“四關”難過。目前,在我國利用電子平臺開展采購業務面臨四大關口問題,即企業誠信關、支付關、物流關和保險關。

  五是法律完善中存在的問題。政府電子采購是一種全新的商業交易模式,通過在數字化的虛擬市場中實現交易。雖然《政府采購法》、《電子簽名法》、《電子認證服務管理辦法》以及最近公布的《政府采購法實施條例》等的頒布為規范各級政府采購提供了法律依據,但由于目前還沒有單獨規范政府網上采購的相關法規,在一定程度上阻礙了政府采購電子化的進程。同時,由于目前法規中對于相關當事人的制約也沒有涉及網上采購,電子化下的監管也成為新的課題。當然,這一問題不僅僅是政府采購電子化進程面臨的問題,也是電子政務整體發展面臨的共同課題。具體到政府采購電子化方面,現實操作中面臨的主要法律問題有:電子邀約,即網站關于政府采購機構或者采購發包的相關信息是否真實,電子邀約是否具有法律效力?供貨商向網站反饋的電子承諾可否認為是真實承諾,電子承諾是否具有法律效力?邀約和承諾是否構成合同,如何確定此種電子合同為生效?等等。我國目前還沒有出臺數據電文的效力、電子認證法律制度、電子合同法、網上申訴機制等相關的法律。這些問題如果沒有在法律上加以明確的話,將會對在政府采購中推行電子采購構成制度性障礙。可以說,建立健全與之有關的法律是發展電子化采購的首要任務。

  記者:您剛才提到,我們政府采購電子化平臺建設中面臨四道關,能詳細介紹一下嗎?

  彭新良: 我說的“四關”難過,包括支撐電子化平臺順利運營的四道關,即企業誠信關、支付關、物流關和保險關。

  第一關是誠信制度缺失。信用的缺失表現在很多方面,比如供應商價格違約、交貨不及時、產品不合格、服務不到位或采購單位拒簽合同、拖延驗收等行為,這就需要一套覆蓋全國的誠信體系約束各方的行為。但這種基于遠程交易的誠信體系,顯然遠遠超出參與企業的承受范圍,而需借助于第三方和政府的力量。我國的征信行業是在政府驅動下起步的,但是在目前的征信市場上,各征信公司一般都采取商業化運作方式,并按照商業化原則在市場上層開競爭,向社會提供客觀、獨立的資信調查報告等征信服務。一些行政機關下屬的征信機構,在業務運作上也基本采取了市場化的方式。政府各有關部門掌握的信用數據的分割和封閉已成為征信業進一步發展的瓶頸。目前我國征信類公司的總體規模普遍較小,從業人員較少而且素質參差不齊。幾家規模比較大的征信公司,其年營業收入也僅有幾千萬元的水平,這和國際上大型征信公司年營業收入10億美元左右的規模相比相差甚遠。另一方面我國征信機構從業人員較少,人數最多的公司也僅有幾百人,通常為幾十人,有的征信公司僅有幾個人,而且這些從業人員素質參差不齊,這嚴重影響了我國征信業的進一步發展。而在更多的城市,誠信制度還是一片空白,網上采購信譽度更是遲遲難以確立。

  第二關的是支付風險巨大。電子采購必須與電子化金融體系密切配合才能順利完成,因此,采購企業需要分析目前的金融服務是否能夠實現跨區域、跨銀行的電子支付;目前可利用的支付手段有哪些,其安全性和可靠性如何;是否存在跨國家的支付與結算系統等。近幾年,雖然國內銀行逐步建立起各自的支付網關,依托于中國銀聯的第三方支付平臺也紛紛搭建起來,但我國電子商務在線支付的規模仍處于較低的水平,而且多數代理銀行職能的第三方支付平臺由于可直接支配交易款項,越權調用交易資金的風險始終存在,大量支付的關鍵信息被不法者獲取的可能性也大。在線支付的安全性仍制約著在線交易在更大范圍內普及,也制約著政府采購電子化的進程表。

  第三關是物流體系不健全,無法形成配套。物流與采購具有天然的相近性。目前,國內的物流公司規模小,配送手段單一,配送受地域和時間限制比較明顯。國內市場還存有明顯的地方保護色彩,這使電子交易完成存在障礙。開放的公共采購平臺是電子商務中一種重要的形式,其難點往往不在于技術問題,在于商業模式的選擇上。主要是要解決平臺的公共服務與客戶個性化需求的關系問題。像采購這樣的重要業務,涉及供應商的誠信和支付的控制,企業通常不會全部外包,而是必須建立自己的采購管理系統,但又希望社會的平臺能夠提供一些基礎性、公共性的服務。對于如何進一步落實物流公共信息平臺建設,中國物流與采購聯合會副會長戴定一認為,目前,全國的各類信息平臺都發展到了互聯互通的階段,實現互聯互通,是公共信息平臺今后的發展方向,其核心之一是標準問題,包括基礎編碼、物流單證標準、信息系統結構標準、接口標準、模塊標準,乃至物流信息服務標準等等,但這樣完善的體系目前還沒有建立起來。在標準建設的基礎上,公共平臺未來能否實現互聯互通,還受到現行體制、法律法規、傳統觀念等的影響。

  第四關是政府采購的保險缺位。政府采購風險從大類可以劃分為系統風險和個別風險兩類。系統風險是指國家的政局變動、制度改革、政策變化、國民經濟的劇烈變動等因素帶來的風險,具有不可控制性,難以防范和控制;個別風險是由于不確定因素影響帶來的,它是由于集中采購機構的運行、管理等方面的原因給集中采購機構帶來損失的可能性,個別風險如能采取有效措施是可以防范的。實踐中政府采購風險可以歸納為運行管理風險、人員道德素質風險、信息風險、決策風險、監管風險和市場風險等幾種。具體表現形式有:采購信息沒公開,采購政策不合理,采購程序不規范,評標過程不公正,節資率低,采購成本過大,招標后廢標,合同執行中出現預算大幅度增加或減少,產生履約糾紛等等。政府采購常用的風險應對方法包括風險規避、風險控制、風險轉移。風險規避主要是針對招標人無法控制的招標風險因素,例如:外部風險(經濟、政策風險和地區保護主義的風險)和招標采購合同風險等客觀存在而招標人又無法采取有效措施進行控制及改變的因素。風險轉移可以將招標人無法規避的風險,部分轉移給投標人或其他方,共同承擔風險。常用的方法有履約擔保、投標擔保、保證保險。而與此配套的擔保、保險產品卻非常缺少。

  我國的電子商務(無論是政府還是企業)都必須盡快跨越四個關口。過了這四關,可以說我國政府采購電子商務化就為自己贏得了快速發展的契機。

  三、政府采購的電子化的發展契機

  記者:政府采購資金規模巨大,形成了一個以政府為消費者的政府采購市場。國際資料表明,政府采購通常占一個國家年度GDP的10-15%,或者占財政支出的30-40%。我國在政府采購事業發展迅猛,請問您對電子化采購的前景有何預測? 彭新良: 目前,加快政府采購的電子化建設已經成為共識。我國政府采購電子化建設應該在借鑒國外成功經驗的基礎上,探索出適合我國國情的電子化采購模式。我們應該全面總結電子政府采購的國際經驗和教訓,依據我國政府采購法規以及政府采購改革的進度,研究提出我國確定電子政府采購系統的功能,實現政府電子化的時間表,明確時間表內各階段的主要任務和工作方式。按照國際經驗,我國的這個時間表應是一個中長期計劃。政府采購改革與政府采購電子化要相互結合,互相促進政府采購制度的完善是實行政府采購電子化的前提,政府采購電子化是政府采購制度實施的體現。政府采購改革要考慮政府采購電子化的要求,加大力度,加快進度,還要具有針對性。政府采購電子化要根據政府采購改革進展情況,進行設計、開發、應用,并不斷完善。另外,政府信息化對于加強宏觀調控、增強部門協調、實現資源共享、提高行政效率以及促進勤政廉政等都具有十分重要的作用。政府采購的電子化是以政府信息化為基礎。因此必須積極運用先進信息技術,加快政府信息化進程。

  記者:據我所知,你們正在積極建設全國統一的公共采購電子化平臺。請問現在進展如何?

  彭新良: 我們正在中國物流與采購聯合會的主導下,積極推進全國公共采購領域的統一大平臺建設,推動建立統一的網絡建設標準,建立全國性的、數據互聯互通的電子化采購平臺。

  電子化政府采購,主要是在不同的組織(如政府、企業、個人等)組成的系統平臺上完成的政府采購活動。因此,各個政府部門之間、政府與企業之間、政府與個人之間所運用的系統平臺應該是按統一的標準建立的。我國政府電子采購網站的目標很明了,那就是構建系統的政府電子化采購解決方案,實現政府采購各個業務環節的電子化,構建一個統一、共享的電子采購平臺。按照統一領導、統一標準、統一規劃、統一平臺、統一組織實施的原則來執行。該系統如果建成,就可以在網上完成從申報到驗收,從支付到物流全方位采購流程,同時,還可以在網上對協議采購履約情況實行全程監控和立體監管。在這方面韓國政府取得了顯著的成就,韓國政府從建立政府采購系統之初,就致力于統一政府機構、采購廳、企業之間的電子數據交換系統。所以,我國也應該在發展政府電子采購的起始階段,就統一電子采購系統的標準。

  我們認為,在基礎信息的數據采集和數據整合過程中,必須考慮到政府電子商務平臺的數據共享和互聯互通,而不是到后期才開始調整,盡早進行科學的整合,其調整的成本就會大大降低。目前,中國公共采購網作為統一大平臺,已經于2012年開始上線運營,青海、湖北、內蒙、深圳等省市政府采購電子化平臺已經建成投入使用,并實現了平臺之間的數據共享和互聯互通,運營效果很好。下一步,我們將加大有關省市的政府采購平臺建設和數據共享的推進力度。

3d试机号695历史记录